2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》经市六届人大常委会第四十六次会议表决通过。这是全国首部城市更新立法，创设“个别征收+行政诉讼”制度，将破解城市更新“搬迁难”。《条例》将自2021年3月1日起实施。
一、立法的必要性
（一）是承担先行示范区使命、践行共建共治共享发展理念的需要2019年8月，中共中央国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求，要在城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。为此，我市立足改革创新、先行示范，在全国率先开展城市更新立法，在坚持政府统筹的前提下，以市场化模式推进城市更新，充分发挥市场在资源配置的决定性作用，调动政府、业主和开发建设单位等多个方面的积极性，达到合作共赢的目标，确保社会公共利益和城市发展长远利益的实现，更好践行共建共治共享的发展理念，彰显以民为本的法治思想。经过四十年的高速发展，深圳在全国率先进入存量土地开发阶段，需要通过盘活存量土地进行二次开发，实现土地资源的节约集约利用。传统的旧改模式存量改造所需资金规模庞大，完全依靠政府投入难以持续。此外，深圳历史遗留用地问题突出，仅仅依靠单一的旧城改造和拆迁安置政策难以解决。城市更新作为深圳土地改革的重要一环，客观上盘活了存量土地，提高了土地利用效率，同时，有利于完善公共服务设施，促进产业转型升级，改善城市投资环境和人居环境，推动城市可持续发展。（三）是破解城市更新深层障碍、推动城市更新高质量发展的需要经过十多年的探索和积累，深圳城市更新工作取得了一些成效，在理论和实践中积累了一些经验，在全省乃至全国均产生了较大的影响。随着城市更新工作进入精耕细作阶段，问题与困难也不断凸显，如城市更新项目推进缓慢、补偿缺乏定量标准、个别物业权利人不愿意与市场主体签订搬迁安置协议等问题已成为制约我市城市更新有序推进的深层障碍，仅依靠现有的政策规定难以全盘破解，迫切需要通过立法予以规范，进一步明确城市更新的目标和原则，优化城市更新体制机制，完善更新改造的实施方式和程序，保障城市更新双方当事人及利害关系人的合法权益，推动城市更新工作从高速发展向高质量发展转变，为我市城市更新工作提供法治保障，进一步提升城市品质和竞争力。市场化运作是我市城市更新的重要机制创新。《综合改革试点实施方案》指出，要探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。《条例》贯彻落实实施方案的要求，在全国率先探索城市更新市场化运作路径，在坚持政府统筹的前提下，主要实行市场化运作模式，由物业权利人自主选择的开发建设单位（以下统称市场主体）负责申报更新单元计划、编制更新单元规划、开展搬迁谈判、组织项目实施等活动，充分发挥市场在资源配置的决定性作用。一方面，政府通过定规划、定政策、定标准，抓统筹、抓服务、抓监管发挥引领作用，市场主体则具体负责搬迁谈判和项目建设实施，实现政府和市场双轮驱动，保持城市更新活力；另一方面，明确重点城市更新单元开发和成片连片改造，以及市场难以有效发挥作用情形下的城市更新由政府组织实施，突出政府的统筹谋划和系统布局，确保社会公共利益和城市发展长远利益的实现。《条例》立足建设社会主义先行示范区的要求，对城市更新应当重点把握的原则性、方向性问题进行明确。一是明确了城市更新应当遵循的原则，强调城市更新应当遵循政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与的原则。（第三条）二是明确了城市更新的具体目标，强调城市更新要着眼于加强公共设施建设，提升城市功能品质；拓展市民活动空间，改善城市人居环境；推进环保节能改造，实现城市绿色发展；注重历史文化保护，保持城市特色风貌；优化城市总体布局，增强城市发展动能。（第四条）三是明确了城市更新的总体要求，强调拆除重建和综合整治并重，并做好与土地整备、公共住房建设、农村城市化历史遗留违法建筑处理等工作有机衔接，相互协调，促进存量低效用地再开发。（第十条、第三章、第四章）四是明确了城市更新的公益优先导向，强调城市更新项目应当优先保障公共利益的落实，用于建设与城市更新项目配套的城市基础设施和公共服务设施应当优先安排，与城市更新项目同步设施。（第四十二条）五是明确了城市更新的历史文化保护责任，强调城市更新应当加强对历史风貌区和历史建筑的保护与活化利用，继承和弘扬优秀历史文化遗产，促进城市建设与社会文化协调发展。（第十一条、第五十六条、第五十七条）目前深圳的城市更新规划计划体系主要由市城市更新专项规划、城市更新单元计划与单元规划组成。为保障全市城市更新专项规划目标的实现和任务的有序实施，合理引导城市更新单元的更新方向、规划功能结构以及土地供应结构，充分发挥城市更新单元计划的调控作用，《条例》对城市更新规划与计划管理作出了具体规定。一是发挥规划引领作用。规定市城市更新部门应当按照全市国土空间总体规划，组织编制全市城市更新专项规划，作为城市更新单元划定、城市更新单元计划制定和规划编制的重要依据。（第十三条）二是明确城市更新单元实行计划管理。规定城市更新计划依照城市更新专项规划和法定图则等法定规划制定，实行有效期管理，并对城市更新单元计划申报主体和申报条件作出了具体规定。（第十五条、第十七条、第十八条、第二十五条至第二十七条）三是明确了城市更新单元规划编制要求。规定城市更新单元规划是城市更新项目实施的规划依据，根据城市更新单元计划、有关技术规划并结合法定图则等各项控制要求进行编制。（第二十条、第二十一条）为了进一步规范市场秩序，促进城市更新市场健康发展，《条例》从多个方面对市场主体及其开发建设行为进行规范。一是明确市场主体准入门槛和选定市场主体方式，规定参与城市更新的市场主体必须是具有房地产开发资质的企业。旧住宅区城市更新项目应当采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，被选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信誉。（第七条、第三十二条）二是规定市场主体变更程序，明确在更新项目实施过程中，需要变更计划申报主体的，应当重新征集物业权利人的更新意愿并报区更新主管部门备案。（第三十三条）三是建立市场退出机制，规定申请将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单元计划，自发布征集意愿公告之日起十二个月内未达到物业权利人更新意愿要求的，三年内不得纳入城市更新单元计划。（第二十五条）四是规范市场主体的开发行为，明确对于市场主体违反条例相关规定给予相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第六十五条至第六十九条）
为了更好地保护物业权利人的合法权益，《条例》从信息公开、补偿方式、补偿标准、产权注销等多个方面进行了一系列制度设计。一是规定信息公开范围。要求加强城市更新信息系统建设，依法公开信息，保障公众对城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认、搬迁补偿方案等关键环节和重要事项的知情权、参与权和监督权。（第九条、第十二条）二是规定多种搬迁补偿方式。明确物业权利人可以自主选择产权置换、货币补偿或者两者相结合的搬迁补偿方式，充分尊重物业权利人的自主意愿，发挥居民的积极性。（第三十四条）三是规定搬迁安置最低补偿标准。明确已登记的商品性质住宅物业（即红本住宅）采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，其他合法建筑和历史违建的搬迁补偿标准，由市场主体与物业权利人参照本市房屋征收相关规定协商确定。（第三十四条）四是规定面积误差处置方式。明确要求产权置换的实际面积不得少于约定面积，产权置换面积因误差导致超出面积在3%以内的，物业权利人可以不再支付超面积部分的房价，切实增强人民群众的获得感。（第三十四条）五是规定不动产权属注销节点。明确市场主体与区城市更新部门签订项目实施监管协议，并向区住房建设部门备案后，方可按规定拆除建筑物。建筑物拆除后，由物业权利人或其委托的市场主体依法办理不动产权属注销登记手续，最大限度保护物业权利人的合法权益。（第四十三条）为了有效破解城市更新搬迁难问题，《条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度，规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。我们认为，城市更新改造是城市规划实施的组成部分，是对城市整体空间与土地价值的重构。开展城市更新的目的是落实城市规划，提升城市基础设施建设和管理水平，完善公共服务配套设施，改善人居环境质量，实现对周围片区的良性辐射，带动整个城市的可持续发展，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。《条例》进一步明确了政府实施征收的适用情形、征收程序和补偿方案，具体规定如下。一是旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分可参照执行。（第三十六条）二是依照本条例规定对未签约房屋实施征收的，可以不纳入全市年度房屋征收计划，由区人民政府参照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定，依法分别作出征收决定。被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。（第三十七条）三是在区人民政府依法作出征收决定前，尚未签订搬迁补偿协议的物业权利人与市场主体协商签订搬迁补偿协议的，市场主体应当在签订搬迁补偿协议后三个工作日内告知区人民政府。区人民政府对该房屋的征收程序终止。（第三十八条）四是区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。（第三十九条）
